CONTRIBUIçãO BRASILEIRA AO “XIV ENCONTRO DO COMITê LATINO-AMERICANO DE CONSULTA REGISTRAL”
REGULARIZAçãO DE áREAS URBANAS e RURAIS
Com a descoberta do Brasil, todo o solo pertencia à Coroa Portuguesa e, paulatinamente, foi passando a propriedade privada, o que ocorreu através de concessões, com a exigência que fossem cultivadas, objetivando-se uma ocupaçao efetiva. Com isso, consolidou-se a posse do território brasileiro, resultando em seu proveito expressivas áreas que, originariamente pertenciam ao dominio espanhol, valendo-se do princípio “uti possidetis”. O domínio concedido mediante condições seria resolúvel, se não cumpridas as exigências legais, denominando-se tais imóveis de “terras devolutas”. Em princípio, vigia a premissa de que “Tudo que não é público, constitui-se em propriedade privada”.
O domínio privado, ante o crescimiento demográfico acentuou-se, sendo hoje dominante. As áreas públicas, ainda que não submetidas ao regime da inscrição, são conhecidas por um Serviço Público que as arrola. a dúvida é solvida através de um procedimiento denominado Ação Discriminatória, com a integração à lide dos interessados.
A disciplina da ocupação e desdobramento do solo: há tratamento diferenciado entre o solo urbano e o rural.
- áreas Urbanas– Até 1937, o solo urbano brasileiro era ocupado desordenadamente, quando sobreveio legislação especifica para os casos de loteamentos e desmembramento. Até então, não havia maiores exigências urbanísticas, em especial de infra-estrutura. Isto na visão administrativa. No tocante ao direito material, os contratos de promessa de compra e venda não cumpridos pelo promitente vendedor, resolviam-se no terreno obrigacional, o que gerou graves injustiças para expressivo número de promitentes compradores porque, sabidamente, o instituto das perdas e danos nao repõe, integralmente, o lesado na situação anterior.
Em 1937, foi adotada legislação severa em torno dos loteamentos, criando-se um novo direito real de aquisição para os terrenos loteados, estendendo-se, mais tarde, para os não-loteados. O pré-contrato podia ser por instrumento particular, mas, se inscrito (registrado), gerava um direito real oponível erga omnes, com direito a adjudicação compulsória no caso de quitação do preço. Formalizado o contrato, o promitente comprador passava a exercer posse ilimitada, inclusive com o direito de edificar.
Mais tarde, novas leis vieram disciplinar o tema, para se evitar o parcelamento do solo de forma desordenada e sem requisitos urbanísticos e de estrutura, inclusive segurança (solo adequados).
Algumas caraterísticas foram consagradas: a) amenização da forma do contrato, dispensada a escritura pública; b) maiores exigências para autorização de novos loteamentos ou desmembramentos, em especial no tocante a requisitos urbanisticos e reserva de áreas (cerca de 35%) para uso comum, sistemas de circulacão ou área verde; c) o descumprimento de normas legais importaria em crime contra a administração pública e não mais contra a economia popular.
Todavia, na prática, o êxodo rural provocou a ocupaçao repentina das áreas periféricas aos centros urbanos, sendo que o Poder Público omitiu-se, nao adotando medidas para evitar a ocupação abrupta, em para impedir a venda.
Os proprietários utilizaram-se de elementar expediente de alienar parte da área, mediante o artifício de se manter um condomínio subjetivo, quando, na prática, o condomínio localizava-se em área certa. e a instituição de um condomínio não era vedada por lei. Estima-se que, aproximadamente, 50% das áreas periféricas encontram-se em situação em que o ocupante adquiriu de quem efetivamente era dono, mas ostenta precário documento que não enseja a escrituração do imóvel. Isso porque nao houve prévia aprovação do projeto de desdobre por parte do Poder Público.
A omissão era das autoridades locais (municipais ou estaduais) que, por ineficiência ou por motivos eleitoreiros, placitava, tacitamente, o desdobramento do solo, o que motivou a adoção de severa legislação federal em 1979.
Umas das dificuldades, hoje, reside na regularização de parte do Poder Público Municipal, porque encontra óbice nas leis federais que regulam o parcelamento do solo urbano e, até, na legislação própria, representada nos Planos Diretores. Os urbanistas e ecologistas são os primeiros a criar obstáculos. de outro lado, as Fazendas Públicas negam-se a autorgar negativas fiscais para permitir a escrituração do imóvel, isto porque o loteador seria devedor de tributos. O loteador desapareceu após a venda dos terrenos, mas deixou o problema social sem solução.
Com base em preceito constitucional, que consagrou o direito de propiedade, cujo condicionamento reside, unicamente, no interesse social, é que o Poder Judiciário do Rio Grande do Sul instituiu um plano emergencial, objetivando regularizar as propriedades, dispensando exigências outras, que nao a documentação relativa a boa origem do imóvel. Assim, os requisitos urbanísticos e exigências fiscais não seriam motivos impeditivos a permitir o acesso ao registro imobiliário para os terrenos que apresentassem uma situação jurídica consolidada, cuja posse, com início de prova escrita partida do propietário fosse inatacável. Com isso, resguardava-se o princípio de que somente o dominus pode alienar. a alienaçao de parte do loteador devedor frente à Fazenda Pública, em prol do atual ocupante, seria, em princípio, válida perante terceiros. Muitas vezes o era ineficaz frente ao Poder Público, no caso de persistir um tributo de caraterística real obligatio propter rem. Pago o débito, a alienação estava convalidada.
A medida solveria grave problema social, com benefício para todos: a) para a Municipalidade que atualizaria o cadastro para fins do imposto territorial ou predial; b) para o titular do domínio, que poderia dar o imóvel em hipoteca, com acesso ao crédito; c) para notários e registradores, porque praticariam atos passíveis de emolumentos; d) para a paz jurídica, identificado o titular do domínio, inclusive para os credores poderem penhorar, se fosse o caso, o imóvel ou direitos e açoes.
A soluçao foi adotada por alguns Estados, sem um comando federal, até que surgiu recente legislação – Lei número 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que dispôs sobre o parcelamento do solo, amenizando o rigor legal, no tocante aos registros dos empreendimentos e, também, dos próprios contratos. Culminou instituindo solução emergencial para os casos pretéritos.
Dispôs a Lei 9.785/99:
“Art. 53 – São considerados de interesse público os parcelamentos vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais e do Distrito Federal ou entidades autorizadas por lei, em especial as regularizações de parcelamentos e de assentamentos.”
Parágrafo único – As ações e intervenções de que trata este artigo não será exigível documentação que não seja a mínima necessária e indispensável aos registros n
o cartório competente, inclusive sob forma de certidões, vedadas as exigências e as sanções pertinentes aos particulares, especialmente aquelas que visem garantir a realização de obras e serviços ou que visem prevenir questões de domínio de glebas, que se presumirão asseguradas pelo Poder Público respectivo.”Como se vê, o legislador abriu mão de qualquer outro documento fiscal, ou de requisitos urbanísticos, ou de estrutura básica, ou prévio sancionamento ao loteador faltoso. a regularização passou a ser objetivo social.
Cuida-se de autêntica anistia para os atos e fatos pretéritos, o que é da índole latino-americana.
- áreas Rurais. A partir do chamado Estatuto da Terra, de 1964, criou-se um módulo rural, ou seja, uma parcela mínima de fracionamento para se combater o minifúndio. da mesma forma, criou-se um rigoroso cadastro rural para fins administrativos e fiscais, tanto das áreas tituladas como das simplesmente possuídas. Com isso, pretendia-se chegar a uma realidade fundiária.
Constantemente, os imóveis rurais sao recadastrados com objetivos fiscais, cujo valor presta-se, igualmente, para fins de desapropriação, objetivando-se a promoção da Reforma Agrária, além de se identificaarem áreas de reserva técnica, com limitações administrativas.
O controle ambiental passou a ser rigoroso – no plano burocrático -, evitando-se o desmatamento indiscriminado.
A realidade brasileira, com a concentração urabana, provocou um êxodo urbano, passando o solo rural a ser alternativa para os moradores das cidades, que se transferiram para regiões periféricas, mas em zonastidas como rurais. Instituíram-se condomínios localizados ou geraram-se, de fato, áreas urbanizadas.
Todavia, tal regularização somente pode se dar com o assentimento do INCRA (Instituto Nacional de Colonizaçao e Reforma Agrária), mediante o cumprimento de rigorosas exigências administrativas. Afora a costumeira mora de parte da administração.
A prática dominante consistiu na venda de áreas ideais, dentro de um todo maior, com a localização do condomínio. Geraram-se situações de fato e juridicamente irreversíveis, em especial com edificações de expressivo valor. O condomínio estabeleceu uma posse definitiva.
Com o novo preceito legal, sua regularização passou, também, a ser possível.
A realidade latino-americana parece-nos ser similar.
“A VIDA é MAIS RICA DO QUE a LEI”
O Direito sem considerar o fato social é vazio, já dizia o magistrado americano BENJAMIM NATHAN CARDOSO, daí por que os registradores latino-americanos, objetivando solver o grave problema social reinante em toda a América-Latina, salvante as peculiaridades de cada País, fazem as seguintes proposições abaixo.
Considerando que:
A moderna função do Direito não se delimita à clássica solução conceitual de conflitos de interesses e de geração de segurança jurídica, mas em criar condições para a valorização da cidadania e, em promover a justiça social;
Um dos objetivos do aparato legal é proteger juridicamente os adquirentes de imóveis, especialmente quando integrantes de loteamentos ou parcelamentos assemelhados;
As Constituições asseguram o direito de propriedade, sem maiores limitações, salvante as peculiaridades locais;
Os fracionamentos do solo urbano ou rural, mesmo quando não-planejados ou autorizados administrativamente de forma expressa, geram, muitas vezes, situações fáticas consolidadas e irreversíveis;
Os institutos do Parcelamento do Solo e das Incorporações Imobiliárias integram instituiçoes da comunidade, cujos bens despreeendem-se do patrimônio de vendedor, para se constituírem corpo jurídico próprio, ante os altos objetivos sociais da ocupação do solo, sem percalcos para os adquirentes, na maioria das vezes ludibriados;
Os Poderes Públicos, nas suas mais variadas facetas, omitiram-se quando do desdobramento irregular do imóvel, permitindo que se gerasse uma situação jurídica irreversível:
Os adquirentes são vítimas do sistema administrativo falho, não sendo respensáveis pela atual situação de irregularidade frente ao Poder Público.
Diante do acima exposto, RECOMENDA-SE QUE:
- Nos casos de loteamentos, desemembramentos ou outra forma de parcelemento urbano ou rural ja consolidados, onde houve assentamento de pessoas, deve o ato jurídico ter acesso aos registros públicos, independentemente de exigências administrativas, em especial as urbanísticas ou fiscais, exigindo-se, para sua regularização, tão-somente a prova mínima do domínio do transmitente;
- No caso de o vendedor estar ausente ou ser inidôneo, deve o Poder Público assumir a titularidade do domínio, mediante o instituto da desapropriação, expedindo posteriormente os competentes títulos aos adquirentes;
- Facilite-se o ajuizamento de usucapiões coletivos, com prazos de prescrição aquisitiva reduzidos, dispensadas maiores formalidades;
- Nos casos de vendas massificadas, muito especialmente nos loteamentos urbanos e incorporções, quando há prévio exame da boa origem da propriedade e a aprovação do empreendimento dependa da certificação oficial, se outorgue as aquisições a presunção de validade e eficácia “juris et de jure”, nem que para tanto se faca necessária a instituição de um fundo para assegurar a indenização de eventual lesado;
- Nos casos de favelas ou “ranchos”, que se encontre uma solução jurídico – social, com o adequado reassentamento dos atuais ocupantes, por iniciativa do Poder Público competente;
- Nos procedimentos judiciais decorrentes da aplicação do “More Legal”, seja publicado edital na imprensa local a fim de preservar a segurança jurídica e prevenir litígios decorrentes de direitos de terceiros (nota-se que, por enquanto, não há previsõ legal para publicação de edital, estando, pois, dispensado tal procedimento);
- Devem ser excluídas da legalização de ocupação as áreas de risco ambiental, de preservação natural e outros casos previstos em lei, não se admitindo consolidar-se assentamentos em locais sem condições mínimas de segurança e habitabilidade, como por exemplo: algumas favelas brasileiras em morros, cuja ocupação se deu de forma inadequada.
Porto Alegre,RS – BRASIL – agosto de 1999.
Magistrad
o Décio Antonio Erpen
Registrador Joáo Pedro Lamana Paiva
